Waarborgen rond nieuwe ‘politieverkenner’ zorgen voor niet meer dan geringe inbreuk op de persoonlijke levenssfeer

6 juli 2023 / in Nieuws / door Paul Dam

De rechtbank Zeeland-West-Brabant heeft op 19 juni 2023 uitspraak gedaan in 8 min of meer vergelijkbare zaken.[1] In alle zaken speelt de inzet van een heimelijk informatievergarende ‘politieverkenner’ een belangrijke rol. Dit is een nieuwe figuur in de rechtspraak. De inzet van de politieverkenner vond plaats op grond van de algemene taakstellende bepaling van artikel 3 Politiewet 2012 (hierna: Pw).[2]

Ik zal eerst het doel en de werkwijze van de ‘politieverkenner’ toelichten. Daarna volgt het wettelijk kader en sta ik met name stil bij de mogelijkheden en beperkingen van artikel 3 Pw als grond voor de inzet van de politieverkenner. Vaste lijn in de jurisprudentie sinds het Zwolsman-arrest is dat handelingen op grond van de algemene taakstellende bepaling van artikel 3 Pw niet meer dan een geringe inbreuk mogen maken op grondrechten, waaronder het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer.[3] Ik sluit af met een korte beschouwing ten aanzien van de waarborgen bij inzet van de politieverkenner.

Waarom een politieverkenner?

Er is in Nederland een lucratieve handel in drugs. Het witwassen van drugsgeld wordt steeds vaker gebruikt om de illegaal verdiende winsten te verbergen, waardoor de onderwereld zich vermengt met de bovenwereld. Dit fenomeen, bekend als ondermijning, heeft gevolgen voor de samenleving, zoals winkelstraten gevuld met bedrijven die niet winstgevend kunnen zijn en toenemend geweld dat ook burgers treft. Het bestrijden van ondermijning is echter moeilijk vanwege de angst van burgers om met de autoriteiten samen te werken en doordat het veelal gaat om gebieden met wantrouwen tegenover de politie.

Rotterdam-Zuid wordt gekenmerkt door een gesloten gemeenschap waar informatie moeilijk de wijkagent in uniform bereikt. Om de informatiepositie te versterken, bedachten enkele medewerkers van de politie een pilot waarbij verschillende ambtenaren van politie zich ongemerkt in de wijk zouden ophouden. Zij zouden kunnen meekijken en -luisteren in de wijk en kregen de naam ‘politieverkenner’.

Hoe ging de politieverkenner te werk?

Over een periode van circa twee jaar ontmoet de politieverkenner een persoon (die later verdacht wordt van een misdrijf) uit de wijk meerdere keren. Er is contact op straat in de wijk, in horecagelegenheden, telefonisch en via sms. Steeds gaan de gesprekken over gokken, wiet telen, cocaïne binnenbrengen via de haven en andere illegale activiteiten. Kort nadat de persoon de politieverkenner vertelt over zijn bijdrage in het transport van cocaïne en het geld dat hij daarmee verdient, geeft de officier van justitie een bevel tot stelselmatig inwinning van informatie ex artikel 126j Sv.

De ‘geringe inbreuk’ op de persoonlijke levenssfeer door de politieverkenner

De rechtbank overweegt dat de politie informatie kan inwinnen op grond van artikel 3 Pw. Immers, indien de politie deze mogelijkheid niet zou hebben, dan zou er een onwerkbare situatie ontstaan die de handhaving van de rechtsorde en hulpverlening onmogelijk zou maken. Voorwaarde is dat er niet meer dan een geringe inbreuk mag worden gemaakt op de rechten van betrokkenen. Die grens is bereikt zodra door de inzet van de politieverkenner een ‘min of meer volledig beeld wordt verkregen van bepaalde aspecten van het persoonlijk leven’ van de betrokkene.[4] Het gaat dan om de zogenoemde ‘stelselmatigheid’ van observaties en informatie-inwinning. Voor het antwoord op de vraag of sprake is van stelselmatigheid is een aantal elementen van belang: de duur, de plaats, de intensiteit of frequentie en het al dan niet toepassen van een technisch hulpmiddel dat méér biedt dan alleen versterking van de zintuigen. Ieder voor zich, maar met name in combinatie, zijn deze elementen bepalend voor de vraag of een min of meer volledig beeld van bepaalde aspecten van iemands leven wordt verkregen.[5]

Indien dat niet het geval is, kan de inbreuk op de persoonlijke levenssfeer als zo beperkt worden beschouwd dat de algemene taakomschrijving voldoende legitimatie biedt. Dit zal in het bijzonder het geval zijn indien de observaties slechts in een bepaald gebied en kortstondig worden uitgevoerd, naar aanleiding van omstandigheden waaruit redelijkerwijs een verhoogde kans op strafbare feiten kan worden afgeleid.

Uit jurisprudentie blijkt dat in zeer uiteenlopende situaties informatievergaring op artikel 3 Pw (en min of meer vergelijkbare taakstellende bepalingen) rechtmatig kan plaatsvinden. Voorbeelden zijn er onder andere van het maken van foto’s van een persoon op de openbare weg, het via Google Earth zoeken naar ‘gele stoelen’ in een achtertuin, het plaatsen van een peilbaken onder een voertuig, de locatie van een persoon bepalen met behulp van stealth-sms of een IMSI-catcher, het gebruik van een warmtebeeldcamera, het observeren van de openbare weg voor een woning en het observeren van een pand.[6]

In dit geval oordeelt de rechter dat gedurende de periode dat de inzet plaatsvond op grond van artikel 3 Pw, geen sprake is geweest van stelselmatigheid doordat:

  • het eerste anderhalf jaar contacten beperkt waren en de inhoud van de contacten ‘algemeen’ was, waarbij nauwelijks is gesproken over het privéleven,
  • er het laatste halfjaar frequenter contact was, maar waarbij er sprake was van ‘kroegpraat’ in openbare horecagelegenheden,
  • wanneer de politieverkenner aan de deur kwam bij de betrokkene, heeft hij wel de vrouw van de betrokkene gezien, maar is niet de woning binnengegaan,
  • samen in de auto geen bijzondere gesprekken zijn gevoerd, en
  • het lenen van € 200 door de politieverkenner aan de betrokkene een gering bedrag betreft, dat is terugbetaald en waarvoor geen tegenprestatie werd verwacht.

Deze inzet van de politieverkenner kan dus plaatsvinden op grond van artikel 3 Pw. Een bevoegdheid of meer precieze regeling bij wet is voor deze inzet niet nodig.

De invloed van het heimelijke karakter op de inbreuk

De politieverkenner verzamelt informatie heimelijk, zonder dat zijn hoedanigheid van ambtenaar van politie kenbaar is. In dat opzicht verschilt de inzet van de politieverkenner van de wijkagent. Dat leidt ertoe dat degenen met wie de politieverkenner spreekt mogelijk meer tegen hem zeggen dan tegen een agent in uniform. Dat is ook het doel van de inzet van de politieverkenner. Daardoor neemt het risico toe dat (een te grote) inbreuk wordt gemaakt op de persoonlijke levenssfeer.

In het nieuwe Wetboek van Strafvordering is met het oog op dit risico meer nadruk komen te liggen op de voorzienbaarheid vooraf of een handeling een meer dan geringe inbreuk zal maken.[7]

In die lijn oordeelt de rechter in onderhavig geval dat sprake is van een onherstelbaar vormverzuim: ‘Gelet op de verdenking die op 4 september 2018 ontstond, lag het in de lijn der verwachting dat ook de noodzaak voor frequenter contact toe zou nemen om meer informatie in te winnen over de mogelijk te plegen strafbare feiten. Naar het oordeel van de rechtbank hadden de verantwoordelijken voor de pilot moeten beseffen dat daarmee ook het risico reëler werd dat er een min of meer volledig beeld van het leven van [de betrokkene] zou kunnen worden verkregen. De rechtbank is van oordeel dat er dan ook op dat moment een bevel op grond van artikel 126j Sv afgegeven had moeten worden.’

Doordat de betrokkene tijdens geen van de gesprekken spreekt over zijn privéleven, maar uitsluitend over criminele intenties en het geld dat hij ermee zou kunnen verdienen, leveren deze gesprekken – ondanks hun frequentie – niet meer dan een geringe inbreuk op.

Waarborgen verdienen een wettelijk kader

Om de inbreuk beperkt te houden overweegt de rechter het belang van waarborgen. De rechter woog de volgende waarborgen mee:

  • de politieverkenner begaf zich in een bepaald gebied om daar informatie te verzamelen gericht op het verbeteren van de informatiepositie van de politie, zonder dat er een specifieke verdenking was en de inzet dus niet gericht was op bepaalde personen of de opsporing van strafbare feiten,
  • het werk van de politieverkenner is controleerbaar doordat steeds na iedere inzet is gerapporteerd en de verkregen informatie in processen-verbaal is verwerkt (ondanks dat geen sprake was van een verbaliseringsplicht ex artikel 152 Sv), en
  • een officier van justitie was gedurende het hele proces betrokken en woog steeds af of de inzet een bevel tot stelselmatig inwinning vereist of nog op artikel 3 Pw kon plaatsvinden.

De rechtbank merkt op dat het aanbeveling verdient de grenzen en waarborgen bij de inzet van de politieverkenner in een wettelijke regeling vast te leggen, als de politieverkenner vast onderdeel wordt van het instrumentarium van de politie.

De waarborgen zijn relevant, maar aan verdere waarborgen moet mijns inziens aandacht besteed worden als de politieverkenner vaker ingezet gaat worden. In jurisprudentie van het EHRM ten aanzien van min of meer ongerichte verzameling komen verschillende waarborgen naar voren.[8] Het gaat dan onder andere om een beperking van de duur van de inzet, een beperking van de groep van personen die de gegevens kunnen raadplegen, doelbinding, beperking van de bewaartermijn en onafhankelijk toezicht op de vergaring. Dergelijke waarborgen, die specifieker zijn dan de waarborgen in de Wet politiegegevens, zijn ook benoemd ten aanzien van de herziene regeling van het verkennend onderzoek in het nieuwe Wetboek van Strafvordering.[9]Immers, bij het min of meer ongericht verzamelen van gegevens, kunnen deze betrekking hebben op een omvangrijke groep van personen ten aanzien van wie geen verdenking is van betrokkenheid bij (ernstige) strafbare feiten.

Bijzonder is evenwel dat wettelijke waarborgen doorgaans worden getroffen om de uitoefening van een bevoegdheid, of de verwerking van de daarmee verzamelde gegevens, te reguleren. Steeds vaker worden ook waarborgen nodig geacht in het geval van verzameling van gegevens op grond van artikel 3 Pw.[10] Die waarborgen worden in beginsel geboden door de Wet politiegegevens. De brede min of meer ongerichte verzameling van gegevens in het kader van de politietaak vergt echter strikter waarborgen. Om uiteenlopende waarborgen bij verschillende wijzen en doeleinden van ongerichte verzameling te vermijden, lijkt mij een algemeen kader met waarborgen, voor de praktijk het meest werkbaar.

[1]      Rb. Zeeland-West-Brabant 19 juni 2023, ECLI:NL:RBZWB:2023:4124, ECLI:NL:RBZWB:2023:4133, ECLI:NL:RBZWB:2023:4138, ECLI:NL:RBZWB:2023:4151, ECLI:NL:RBZWB:2023:4153, ECLI:NL:RBZWB:2023:4154, ECLI:NL:RBZWB:2023:4168, ECLI:NL:RBZWB:2023:4171.

[2]      Artikel 3 Politiewet 2012 is een zogenoemde algemene taakstellende bepaling: ‘De politie heeft tot taak in ondergeschiktheid aan het bevoegd gezag en in overeenstemming met de geldende rechtsregels te zorgen voor de daadwerkelijke handhaving van de rechtsorde en het verlenen van hulp aan hen die deze behoeven.’

[3]      HR 19 december 1995, ECLI:NL:HR:1995:ZD0328, m.nt. T.M. Schalken (Zwolsman), r.o. 6.4.5.

[4]      Zie ook HR 19 januari 2021, ECLI:NL:HR:2021:80, r.o. 2.4; HR 13 november 2012, ECLI:NL:HR:2012:BW9338, r.o. 2.6.2.

[5]      Kamerstukken II 1996/97, 25403, 3, p. 26-27.

[6]      Onder andere HR 6 november 2018, ECLI:NL:HR:2018:2050; HR 18 april 2017, ECLI:NL:HR:2017:725; HR 1 juli 2014, ECLI:NL:HR:2014:1562,  HR 1 juli 2014, ECLI:NL:HR:2014:1563, Rb. ’s-Gravenhage 23 december 2011, ECLI:NL:RBSGR:2011:BU9238; HR 20 januari 2009, ECLI:NL:HR:2009:BF5603, HR 29 maart 2005, ECLI:NL:HR:2005:AS2752; HR 12 februari 2002, ECLI:NL:HR:2002:AD7804; HR 10 april 2001, ECLI:NL:HR:2001:AB0970; HR 25 januari 2000, ECLI:NL:HR:2000:ZD1679.

[7]      Memorie van toelichting voorstel van wet tot vaststelling van het nieuwe Wetboek van Strafvordering, p. 578 (https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/nieuw-wetboek-van-strafvordering/documenten/rapporten/2023/03/17/tk-memorie-van-toelichting-nieuw-wetboek-van-sv, laatst geraadpleegd op 5 juli 2023).

[8]      Zie ook EHRM 29 juni 2006 (Weber & Saravia t. Duitsland); EHRM 24 april 1990, NJ 1991/523 (Kruslin-Huviq t. Frankrijk); EHRM 2 augustus 1984, NJ 1988/534 m.nt. P. van Dijk (Malone t. VK).

[9]      Memorie van toelichting voorstel van wet tot vaststelling van het nieuwe Wetboek van Strafvordering, p. 614.

[10]    Zie ook: ‘ANPR op basis van artikel 3 Politiewet 2012: foto’s van herkenbare personen’, Openbaar Ministerie, 31 januari 2022 (https://www.om.nl/binaries/om/documenten/publicaties/2022/02/23/anpr-op-basis-van-artikel-3-politiewet-2012-fotos-van-herkenbare-personen/Samenvatting+advies+WBOM+-+ANPR-foto%27s+artikel+3+Politiewet+2012.pdf, laatst geraadpleegd op 5 juli 2023).